Les checks & balances

Les Pères fondateurs l’avaient dit et écrit clairement : la priorité n’était pas de mettre en place un système efficace mais d’empêcher la tyrannie, qu’ils avaient subie de la part de la Grande-Bretagne. D’où les multiples mécanismes de séparation des pouvoirs, de contre-pouvoirs et de freins et contrepoids. Non seulement chaque pouvoir est puissant (y compris le judiciaire), autonome mais il peut bloquer les deux autres.

Le mécanisme de séparation des pouvoirs associé aux freins et contrepoids était destiné à empêcher l’émergence d’un pouvoir tyrannique et à protéger les libertés individuelles. Comme l’explique Hamilton dans Le Fédéraliste, chacun des trois pouvoirs est doté de prérogatives propres, mais chacun peut freiner et contrôler les deux autres : le Congrès vote la loi mais le Président peut mettre son veto auquel le Congrès peut passer outre à la majorité des deux tiers ; le Président nomme les juges fédéraux, mais il lui faut l’approbation du Sénat, etc. Parce que le système mis en place vise à empêcher qu’un pouvoir ne puisse s’emparer de tous les autres, il n’est pas surprenant que la Constitution partage les compétences et qu’il soit parfois difficile de savoir à qui incombe telle ou telle responsabilité. D’autant que la répartition des tâches a évolué au fil du temps, des évolutions géopolitiques, technologiques et des interprétations de la Cour suprême. Par comparaison avec la Constitution française de 1958 caractérisée par la prééminence de l’exécutif, la Constitution américaine met en place un régime parfois encore à tort décrit comme présidentiel, mais dans lequel le premier pouvoir – dans l’ordre des articles de la Constitution– est le pouvoir législatif. L’affirmation doit cependant être nuancée car les États-Unis ont connu, comme tous les pays industrialisés, une montée de l’exécutif correspondant à l’installation d’un État-Providence (aux missions beaucoup plus étendues que celle de l’État du XIXsiècle), puis à la détention de l’arme nucléaire.

Voir Anne Deysine ; Les EU aujourd’hui : Permanence et Changements, La Documentation française,

Et Documents d’Etudes, les institutions des EU, La Documentation française, dernière édition en 2014

« Si les hommes étaient des anges, il ne serait pas besoin de gouvernement ; si les hommes étaient gouvernés par des anges, il ne faudrait aucun contrôle extérieur ou intérieur sur le gouvernement. Lorsqu’on fait un gouvernement qui doit être exercé par des hommes sur des hommes, la grande difficulté est la suivante : il faut d’abord mettre le gouvernement en état de contrôler les gouvernés ; il faut ensuite l’obliger à se contrôler lui-même. La dépendance vis-à-vis du peuple est sans doute le premier contrôle sur le gouvernement mais l’expérience a montré la nécessité de précautions complémentaires ».

(The Federalist n° 51)

Dans ce partage du pouvoir si différent du système français, le président américain doit convaincre le Congrès de voter le budget et les lois de son programme et c’est d’autant plus difficile durant les périodes de cohabitation. L’on sait le nombre de mois qu’il a fallu au président Obama pour faire adopter sa loi sur l’assurance santé, ce qui fut fait sans adjonction d’une seule voix républicaine.

Au système institutionnel de freins et contrepoids viennent s’ajouter d’autres mécanismes qui tiennent à la politique et au fonctionnement des institutions. Lorsque la présidence appartient à un parti et que le Congrès est aux mains de l’autre, il y a partage du pouvoir (divided government), ce qui suscite les compromis, mais peut aussi aboutir au blocage (gridlock), si personne ne veut céder. Un exemple en est la décision de B. Clinton, en 1995, de fermer l’administration fédérale en réponse au refus du Congrès, à majorité républicaine depuis 1994, de voter le budget. Obama fut confronté à la même situation en 2013 et dut lui aussi fermer les services fédéraux non essentiels.